Het idee van Rotterdam als stad van twee snelheden heeft de afgelopen jaren aan populariteit gewonnen. Aan de ene kant kent de stad een sterke economische ontwikkeling en verbetert het imago naar de buitenwereld. Aan de andere kant heeft Rotterdam een van de hoogste armoedecijfers van Nederland en profiteert een deel van de bevolking nauwelijks van het Rotterdamse succes. Om deze reden was armoede dan ook een belangrijk thema bij de gemeenteraadsverkiezingen vorig jaar. De ambities van het huidige college om armoede de stad uit te helpen zijn groot, zo blijkt uit het visiedocument dat de gemeente onlangs publiceerde. Er is zelfs een wethouder die zich specifiek op armoedebestrijding richt.
De gemeente staat voor een holistische aanpak waarin armoede op meerdere terreinen (onderwijs, werk, gezondheid, werk, wonen, etc.) tegelijkertijd wordt aangepakt. Bovendien wil de gemeente ook wetenschappelijk toetsen of de aanpak werkt. Er valt echter het nodige af te dingen op de manier waarop de gemeente dat doet.
De gemeente lijkt minder geïnteresseerd in de vraag of Rotterdammers daadwerkelijk uit armoede weten te ontsnappen
De gemeente lijkt vooral geïnteresseerd in de omvang van armoede in Rotterdam op papier, en minder in de vraag of Rotterdammers daadwerkelijk uit armoede weten te ontsnappen. Dit zijn twee samenhangende maar toch zeer verschillende kwesties. Een kleinere armoedepopulatie in Rotterdam kan namelijk ook worden bereikt door mensen de stad uit te dringen. Mensen uit de armoede helpen, daarentegen, vereist goed beleid dat investeert in mensen.
Het probleem is dat de gemeente geen onderscheid maakt tussen deze kwesties, waardoor we dus niet weten of de armoede-aanpak van de gemeente haar doel zal bereiken (namelijk: arme Rotterdammers uit de armoede helpen).
Twee meetinstrumenten
De eerste belangrijke vraag is: hoe meet de gemeente armoede in Rotterdam? Armoede wordt doorgaans opgevat als een stapeling van kwetsbaarheden. Het gaat dus niet alleen om een tekort aan geld, maar vaak ook om een slechte gezondheid, gebrek aan sociaal contact, lage opleiding, enzovoorts. De gemeente wil armoede op grofweg twee manieren monitoren. Enerzijds wordt gekeken naar de in- en uitstroom van de populatie met lage inkomens op basis van de microdata1 van het Centraal Bureau van de Statistiek (CBS). Dit vormt een compleet beeld van alle mensen met een laag inkomen2 in Rotterdam. Anderzijds worden de Wijkprofieldata3 gebruikt om een armoede-index te creëren die de stand van zaken rondom armoede op andere gebieden dan inkomen moet weergeven.
Zodra een persoon met een laag inkomen buiten de gemeentegrens verhuist, valt deze weg uit de statistieken
De eerste aanpak, de microdata-aanpak, is een belangrijke stap in het monitoren van armoede, omdat de dynamiek van de armoedepopulatie beter in beeld komt. Hierdoor krijgt de gemeente beter inzicht in welke type huishoudens langdurig een laag inkomen hebben en welke factoren ervoor zorgen dat de mensen uit de armoede geraken (bijvoorbeeld door het vinden van werk). Dit is ook een longitudinale aanpak, wat betekent dat dezelfde mensen over langere tijd worden gevolgd. De gemeente lijkt echter in haar visiedocument weinig tot geen interesse te hebben voor ruimtelijke dynamieken in armoede. Zodra een persoon met een laag inkomen buiten de gemeentegrens verhuist, valt deze weg uit de statistieken.
De tweede aanpak, de armoede-index op basis van Wijkprofieldata, lijkt beter aan te sluiten bij het concept van armoede als deprivatie op meerdere terreinen. De armoede-index bestaat uit een score op vijf ‘kapitaalsvormen’ (psychologisch, economisch, cultureel, sociaal en maatschappelijk) die worden berekend op wijk- en buurtniveau. Hierdoor kunnen beleidsmakers monitoren hoe elk deel van Rotterdam ervoor staat op deze thema’s en op basis daarvan kunnen bepaalde middelen worden toegewezen aan gebieden.
Een index geeft geen inzicht in oorzaak en gevolg
Toch heeft zo’n index de nodige beperkingen. Indexen zijn een simplificatie van de werkelijkheid: ze geven een eenvoudige score voor een ingewikkeld fenomeen. Wat betekent het bijvoorbeeld als het psychologisch kapitaal in een bepaalde buurt met 3 procentpunten is afgenomen? Het hachelijke met indexen is dat ze hun eigen werkelijkheid creëren. Ze worden gepresenteerd als graadmeter van het gevoerde beleid: “De index moet de resultaten van de Rotterdamse armoedebestrijding in beeld brengen” is te lezen op pagina 18 van het eerdergenoemde armoede visiedocument.
Een index geeft echter geen inzicht in oorzaak en gevolg. Wat er precies voor zorgt dat een indexscore stijgt of afneemt, blijft buiten beeld. Daarover kan dus alleen worden gespeculeerd. In de praktijk betekent dit dat de gemeente een dalende armoede-index handig kan toeschrijven aan het succesvolle beleid, terwijl een stijgende armoede-index gewijd kan worden aan externe factoren zoals economische tegenwind.
Dit terwijl er voor een dalende index ook alternatieve verklaringen mogelijk zijn. Is de situatie van arme Rotterdammers inderdaad verbeterd door adequate hulpverlening of beleid op het gebied van werk, opleiding, inkomen en welzijn? Of heeft het woonbeleid de kwetsbare groepen in Rotterdam slechts vervangen door ‘sterke schouders’ van buiten?
Indexen kunnen door de gemeente selectief gebruikt worden
Dat selectieve interpretaties van beleidsindexen in Rotterdam niet zeldzaam zijn, blijkt uit onderzoek van Justus Uitermark en collega’s. Rondom de invoering van de Rotterdamwet werden onder andere de Veiligheids- en Sociale index ingezet om interventies in bepaalde gebieden te rechtvaardigen, maar voor andere gebieden werden deze indexen juist genegeerd. Kortom, indexen geven een sterk gesimplificeerd beeld van de werkelijkheid, geven geen inzicht in de oorzaken achter veranderingen in de index, en kunnen door de gemeente selectief gebruikt worden.
Daarnaast heeft onderzoeker Cody Hochstenbach laten zien dat ‘suburbanisatie van armoede’ daadwerkelijk plaatsvindt. Mensen met een laag inkomen worden naar randgemeenten gedreven door stijgende huizenprijzen en een slinkende voorraad sociale huurwoningen. Gentrificatie brengt namelijk een waterbedeffect met zich mee, schrijft Hochstenbach: “Dit houdt in dat armoede niet wordt aangepakt, maar wordt verschoven naar de stedelijke periferie. Het feit dat de randgemeenten Capelle aan den IJssel en Vlaardingen sinds respectievelijk 2015 en 2016 ook de Rotterdamwet hanteren in een aantal buurten om daar de instroom van werkloze huishoudens te beperken, is een teken aan de wand.” Ook onderzoek van Platform 31 toont aan dat relatief veel Rotterdamse werklozen in Schiedam-Oost terecht komen als gevolg van de sloop en nieuwbouw in Rotterdam en de Rotterdamwet.
Kritische reflectie
Wat kan de gemeente anders doen om de effectiviteit van haar armoedeaanpak te toetsen? Ik zal hier drie suggesties geven. Ten eerste kan de gemeente meer aandacht besteden aan de suburbanisatie van armoede. Met behulp van de microdata kunnen individuen ook tot buiten de gemeentegrenzen worden gevolgd. Ten tweede is het belangrijk dat de gemeente een reflectieve houding inneemt ten aanzien van haar armoede-index. De armoede-index kan behulpzaam zijn in het in kaart brengen van armoedeproblemen, maar zou niet als evaluatie van beleid moeten worden gebruikt. De scores op de armoede-index worden bepaald door zowel verschillende soorten beleid als meerdere externe factoren zoals het economisch klimaat. Kritische reflectie is hier dus geboden.
Ten slotte kan de gemeente ook inzetten op langdurig kwalitatief onderzoek om beter inzicht te krijgen in de impact van hulpverlening. Door mensen te volgen die afhankelijk zijn van hulpverlening rondom armoede worden de mechanismes van effectief beleid beter zichtbaar. Een mooie kans daarvoor lijkt het plan voor een intensieve gezinsaanpak. Volgens dit plan krijgen vijfhonderd gezinnen structureel en langdurig begeleiding van diverse hulpverleners. Om te toetsen of deze aanpak werkt, zouden deze gezinnen vergeleken kunnen worden met gezinnen die een dergelijke aanpak niet ontvangen.
Om haar ambitieuze armoede-aanpak te realiseren, zou de gemeente er goed aan doen om zich te bezinnen op de beperkingen van de meetinstrumenten die het beleid moeten evalueren. Vooral het onderscheid tussen het ontsnappen uit armoede en het verdringen van armoede moet duidelijker worden. Met dat laatste is immers niemand geholpen.
- De microdata, ook wel bekend als het Sociaal Statistisch Bestand, is een combinatie van bestanden met registratiegegevens over personen, uitkeringen, banen, inkomen, diploma’s, adressen en meer. Deze registraties kunnen geanonimiseerd met elkaar gekoppeld worden. Hiermee kunnen individuen over langere tijd gevolgd worden en kan bijvoorbeeld worden onderzocht wanneer ze onder of boven de armoedegrens zitten. In principe bevat de microdata gegevens over alle Nederlanders. ↩︎
- De term laag inkomen wordt vaak gebruikt in armoedeonderzoek. Er bestaan verschillende definities, maar de gemeente beschouwt alle huishoudens met een inkomen tot 110% van het wettelijk sociaal minimum als huishoudens met een laag inkomen. Het sociaal minimum bedraagt momenteel 955 euro voor een alleenstaande van 21 jaar. ↩︎
- Het Wijkprofiel is een instrument van de gemeente om verschillen tussen buurten in kaart te brengen. Het is gebaseerd op twee grootschalige enquêtes die om de twee jaar onder ongeveer 30.000 Rotterdammers worden afgenomen. Het Wijkprofiel wordt verder aangevuld met registratiedata zoals de inkomens- en criminaliteitscijfers op buurtniveau. ↩︎
Om te reageren moet je ingelogd zijn. Inloggen kan je hier. Als je nog geen account hebt meld je nu aan als supporter of maak hier een gratis reageerdersaccount aan.